مقدمه، طرح مسئله
امروزه بحران آب و متغیرهای اثرگذار بر آن-از جمله، گرمایش زمین و افزایش مصرف آب-ابعاد جهانی یافته و همۀ مناطق جهان را، کمابیش، تحت تأثیر قرار داده‌است. بیش از ۵۰ درصدِ جمعیت جهان با درجاتی از کم‌آبی (خفیف، ملایم، مهم، یا شدید) مواجه‌اند. حدود ۷۱ درصدِ جمعیت جهان (۴٫۳ میلیارد نفر) حداقل یک ماه از سال را در کم‌آبی ملایم یا شدید و ۶۶ درصد (چهار میلیارد نفر) حداقل یک ماه از سال را در کم‌آبی شدید سپری می‌کنند. بین ۱٫۸ تا ۲٫۹ میلیارد نفر حداقل چهار تا شش ماه از سال با کم‌آبی شدید مواجه می‌شوند، و نیم میلیارد نفر در تمام سال با کم‌آبی شدید مواجه اند (مکُنن و هوکسترا، ۲۰۱۶: ۳).
پیش‌بینی شده‌است که تا سال ۲۰۲۵ م.، برداشت آب، به‌خصوص در ملل کم‌درآمد یا در کشورها و مناطقی که با کم‌آبی مطلق مواجه هستند، تا ۵۰ درصد افزایش یابد؛ در این مدت، دو سومِ جمعیت جهان می‌تواند تحت شرایط تنش آبی قرار گیرند (یونسکو، ۲۰۱۲).
مصرف آب شیرین در جهان از ۱۸۹۰ تا ۱۹۵۰م. سه برابر، نسبت به اوایل قرن بیستم ۱۷ برابر، و نسبت به سه قرن گذشته ۴۵ برابر شده‌است (میان‌آبادی، ۱۳۹۲: ۲۰۷). آن‌طور که برنامۀ توسعۀ سازمان ملل پیش‌بینی کرده‌است، انتظار می‌رود مصرف آب تا سال ۲۰۲۵ م. در کشورهای در حال توسعه ۵۰ درصد و در کشورهای توسعه‌یافته تا ۱۸ درصد افزایش یابد (همیتمن، ۲۰۱۳: ۴).
طبق پیش‌بینی‌های موجود، جمعیت جهان در دهه‌های پیشِ رو تغییرات قابل توجهی خواهد داشت. دامنۀ این تغییرات، در سناریوهای مختلف، در دهۀ ۲۰۵۰ م. بین ۸٫۴ تا ۹٫۸ میلیارد نفر و در دهۀ ۲۱۰۰ م. بین هفت تا ۱۲ میلیارد نفر برآورد می‌شود (بورک و دیگران، ۲۰۱۶: ۵).
با وجود افزایش روزافزون مصرف، میزان عرضۀ آب شیرین در جهان تقریباً ثابت است. به رغم اینکه بخش زیادی از کرۀ زمین را آب تشکیل می‌دهد، درصد ناچیزی از آب‌ها شیرین است. مجموع عرصۀ آب (شور و شیرین) در کرۀ زمین ۱٫۴ میلیارد کیلومتر مکعب است: ۹۷٫۵ درصدِ آن در اقیانوس‌ها و ۲٫۵ درصدِ باقی‌مانده آب شیرین است. از مجموع آب‌های شیرین، ۷۰ درصد به صورت یخچال و ۳۰ درصد آب‌های زیرزمینی است و تنها ۰٫۳ درصد به صورت آب‌های سطحی قابل دسترس است.
اکنون حدود ۵۴ درصد از منابع آب شیرین تجدیدپذیر برای تأمین نیازهای مختلف بشری اختصاص یافته‌است: کِشت آبی ۷۰ درصد، صنعت ۲۲ درصد، و امور روزمره هشت درصدِ آب شیرین را مصرف می‌کنند (همیتمن، ۲۰۱۳: ۴).
پرسش این است که با توجه به شکاف روزافزون بین عرضه و تقاضای آب در جهان، از چه راهکارهایی می‌توان برای مدیریت کم‌آبی بهره گرفت. اساساً، روند تحولات به سمت همکاری است یا تنش آبی؟ آیا تلاش‌ها برای مقابله با کم‌آبی در ایران همپای تحولات و تجربیات جهانی پیش رفته یا از آن‌ها عقب مانده‌است؟
نمایی از روندها و تلاش‌ها، تجربه‌های جهانیِ مدیریت کم‌آبی
بحران آب از چند دهۀ پیش قابل پیش‌بینی بود. در این مدت، تلاش‌های زیادی برای مدیریت یکپارچۀ منابع آب یا ایجاد ساز و کارهایی برای سامان بخشیدن به نحوۀ بهره‌برداری از حوضههای آبی مشترک صورت گرفته‌است. این تلاش‌ها لازم اما ناکافی است، و باید راهکارهای جدیدی در این زمینه در پیش گرفت.
زنگ محدودیت منابع از چند دهۀ پیش به صدا درآمده‌است
شاید اولین نکته‌ای که دربارۀ کم‌آبی باید مدّ نظر قرار گیرد این است که ابعاد کمبود منابع به‌مراتب بیش از آب‌های شیرین است.
تا اواسط قرن بیستم، براساس رویکرد مسلّط علم‌گرایی پوزیتیویستی، این اندیشه در علوم اقتصادی و دانش‌های زیست‌محیطی حاکم بود که رشد اقتصادی و بهره‌برداری از منابع زیستی حد و مرز ندارد، و کرۀ زمین از امکانات تقریباً بی‌پایانی برای حفظ و بازسازی خود برخوردار است، اما پژوهش‌های دانشمندان علوم طبیعی و اجتماعی در دهۀ ۱۹۶۰ م. نشان داد که امکانات رشد و توسعه در روی زمین محدود است. انتشار گزارشِ باشگاه رُم دربارۀ محدودیت‌های رشد در سال ۱۹۷۵ م. سرآغاز هشدار جهانی دربارۀ خطر نابودی زمین و بروز بحران زیست‌محیطی بود (صالحی و همکاران، ۱۳۹۳: ۸۲- ۸۳؛ مدوز و همکاران، ۱۳۸۸).
بعد از نگرانی‌هایی که دربارۀ آثار مخرب رشد اقتصادی و توسعۀ صنعتی بر منابع طبیعی و زیست‌محیطی ابراز شد، هیئتی از کارشناسان توسعه و محیط زیست در ژوئن ۱۹۷۱ م. در سوییس لزوم حمایت و بهبود محیط زیست را به عنوان نیاز فوری کشورهای در حال توسعه مورد توجه قرار دادند. توصیه‌های این هیئت، موسوم به اجلاس فونکس، در مجموعه‌ای از سمینارهای منطقه‌ای به همین نام مورد بحث قرار گرفت (زاهدی و نجفی، ۱۳۸۴: ۴۵). یک سال بعد، در کنفرانس محیط زیست انسانی ملل متحد در سوئد، اعلامیه و برنامۀ عمل استکهلم تصویب شد، و انگارۀ حفظ محیط زیست برای اولین بار در کنار توسعه در سطح گسترده و رسمی مورد توجه جامعۀ بین‌المللی قرار گرفت (امین‌منصور، ۱۳۹۱: ۴۵۷). در این کنفرانس، تأکید شد که ملاحظات زیست‌محیطی باید در استراتژی‌های توسعه تلفیق شود، از منابع طبیعی به نحو مناسب برای بهبود کیفیت زندگی مردم استفاده شود، و از اشتباه‌‌های کشورهای توسعه‌یافته پرهیز شود.
کمیسیون جهانی محیط زیست و توسعه در سال ۱۹۸۷ م. با عنوان کمیسیون برانتلند (Brundtland) از سازمان ملل خواست تا از کشورهای مختلف برای ایجاد یک نظام همکاری و تلاش مشترک برای دست‌یابی به رفتارمناسب در کلیۀ سطوح و کسب منافع عمومی دعوت کند. مهم‌ترین هدف این گردهمایی همکاری جهانی و همکاری‌های دوجانبه بین کشورهای مختلف در زمینۀ مسائل توسعه بود (زاهدی و نجفی، ۱۳۸۴: ۴۵-۴۶).
تلاش‌های سازمان ملل برای ترویج مدیریت یکپارچۀ منابع آب
اولین کنفرانس آب سازمان ملل در سال ۱۹۷۷ م. در ماردل‌پلاتا (آرژانتین) برگزار و به تصویب قانونِ ماردل‌پلاتا منجر شد، که اولین روش بین‌المللی هماهنگ برای مدیریت یکپارچۀ منابع آب بود. با اینکه مدیریت منابع آب فرامرزی به طور جامع در این کنفرانس مورد بحث قرار نگرفت و طرحی اجرایی برای این قانون تهیه نشد، کنفرانس ماردل‌پلاتا نقطۀ عطفی در تاریخ توسعۀ منابع آب در قرن ۲۱ م. بود (قاسمیه و همکاران، ۱۳۹۵: ۳۵۹).
در ژانویۀ سال ۱۹۹۲ م.، کنفرانس بین‌المللی آب و محیط زیست در دوبلین (ایرلند) برگزار، و توصیه‌های آن به اولین نشست سران زمین در ریودوژانیرو (برزیل) ارائه شد. این نشست طیف وسیعی از موضوعات توسعه را پوشش داد و در فصل ۱۸ دستور کار ۲۱ به حوزۀ آب پرداخت (UN-Water, 2012: 2-3).
در دومین اجلاس جهانی آب در لاهه در سال ۲۰۰۰ م.، که با حضور ۵۷۰۰ نفر از کارشناسان سراسر جهان برگزار شد، برنامۀ اقدام با توجه به چالش‌های موجود و رعایت ارزش‌های اجتماعی و فرهنگی و زیست‌محیطی تهیه و در اختیار اعضا قرار گرفت؛ و مشارکت جهانی آب (GWP: Global Water Partnership)، که اکنون در هدایت برنامههای یکپارچه‌سازی مدیریت منابع آب در سراسر جهان نقشی فعال ایفا می‌کند، پا به عرصۀ وجود گذاشت.
نشست آب شیرین در دسامبر ۲۰۰۱ م. در بُن (آلمان)، با توجه به شکاف‌هایی که بین توصیه و عمل وجود داشت، راهکارهای لازم را برای ارائه به نشست سران برای توسعۀ پایدار زمین در ژوهانسبورگ (آفریقای جنوبی) در سال ۲۰۰۲ م. و سومین نشست جهانی آب در کیوتو (ژاپن) در سال ۲۰۰۳ م. بررسی کرد و اولویت اقدامات را در زمینه‌های نظارت، افزایش، و به کار گیری منابع مالی و به اشتراک گذاری دانش توصیه کرد. این کنفرانس برنامه‌هایی عملی را ارائه کرد که نقطۀ عطف تاریخی برای کارآمدسازی مدیریت یکپارچۀ منابع آبی به شمار می‌رود.
در نشست ژوهانسبورگ (آفریقای جنوبی)، از مدیریت یکپارچۀ منابع آب به عنوان کلید توسعۀ پایدار یاد شد، و این موضوع در دستور کار بین‌المللی قرار گرفت.
در سومین نشست جهانی آب، که با حضور ۲۴ هزار نفر از سراسر جهان در کیوتو (ژاپن) برگزار شد، اعلامیۀ وزرا در مورد طیف وسیعی از مسائل مربوط به آب (از جمله، مدیریت منابع آب) تصویب و منتشر شد؛ علاوه بر این، گفت‌وگوهای چندجانبه بین طرف‌های ذی‌نفع صورت گرفت، دربارۀ ایجاد شبکه‌ای از وب‌سایت‌ها توافق شد، و طیف وسیعی از سازمانها و دولت‌ها به توسعۀ بخش آب متعهد شدند (قاسمیه و همکاران، ۱۳۹۵: ۳۶۰-۳۶۲).
گزارش برنامۀ آب سازمان ملل نشان می‌دهد که بیش از ۱۳۰ کشور جهان رهیافت یکپارچۀ منابع آبی و تأثیر مهمّ آن بر توسعه و اِعمال مدیریت را پذیرفته‌اند، ۶۴ درصدِ کشورها طرح‌های مدیریت یکپارچۀ منابع آب خود را توسعه داده‌اند، و ۳۴ درصدِ آن‌ها در مرحلۀ اجرای پیشرفته هستند. از سال ۱۹۹۲ م.، ۸۰ درصدِ کشورها اصلاحات لازم را برای توانمندسازی محیط زیست جهت مدیریت یکپارچۀ منابع آب (بر اساس رهنمودهای دستور کار ۲۱ و طرح اجرایی ژوهانسبورگ) انجام داده‌اند؛ همچنین، ارزیابی منابع آب و سیستم‌های نظارت در بیش از ۶۰ درصدِ کشورها اجرا می‌شود. برنامههای مدیریت منابع آب (شاملِ سیستم‌های تخصیص، مدیریت آب‌های زیرزمینی، ارزیابی آثار زیست‌محیطی، و مدیریت تقاضا) در بیش از ۸۴ درصدِ کشورهای با شاخص توسعۀ انسانی بالا و ۴۰ درصدِ کشورهایی با شاخص توسعۀ انسانی متوسط و پایین اجرا می‌شود (UN-Water, 2012: v-viii).
تقویت همکاری در حوضههای آبی مشترک، روند کلی جهانی
به گواه مدارک و مستندات تاریخی، کشورها، بیش از آنکه بر سر آب با هم بجنگند، در موارد متعدد به همکاری و حل‌وفصل مسالمت‌آمیز منازعات بر سر آب اقدام کرده‌اند (عراقچی، ۱۳۹۳: ۹۳؛ ولف، ۲۰۰۷: ۲۷). در ۵۰ سال گذشته، ۱۵۰ معاهده در این زمینه امضا شده، اما تنها ۳۷ مورد اختلاف حاد همراه با خشونت دیده شده‌است.
طبق گزارش فائو (سازمان خوار و بار و کشاورزی ملل متحد)، از سال ۱۸۰۵ م. تاکنون، بیش از ۳۶۰۰ معاهدۀ منابع آب بین‌المللی منعقد شده‌است. در گذشته، این معاهدات بیشتر به کشتی‌رانی و مرزبندی مربوط می‌شد، اما از قرن گذشته، تمرکز توافق‌نامه‌ها و معاهدات از کشتی‌رانی به بهره برداری و حفاظت از منابع آبی تغییر یافته‌است. بین سال‌های ۱۸۲۰ تا ۲۰۰۷م.، ۲۵۰ معاهدۀ بین‌المللی مستقل و ۶۸۸ موافقت‌نامه در مورد ۱۱۳ حوضۀ آبریز مشترک امضا شده‌است. این معاهدات، هرچند با دامنه و محتوای کاملاً متفاوت، تقریباً ۷۰ درصد از مساحت حوضههای فرامرزی آبی جهان را پوشش می‌دهند (شولی و همکاران، ۱۳۹۴: ۱۲۲).
بیش از ۲۷۶ حوضۀ رودخانۀ فرامرزی (۶۴ حوضه در آفریقا، ۶۰ حوضه در آسیا، ۶۸ حوضه در اروپا، ۴۶ حوضه در آمریکای شمالی، و ۳۸ حوضه در آمریکای جنوبی) بین دو یا چند کشور مشترک است. این حوضههای مشترک تقریباً ۶۰ درصدِ جریان‌های سطحی آب شیرین و ۴۶ درصدِ آب‌های سطحی کرۀ زمین را تشکیل می‌دهند. علاوه بر این، حدود ۶۰۰ حوضۀ آبخوان مرزی وجود دارد که منبع اولیۀ آب بیش از دو میلیارد نفر را تشکیل می‌دهد. در کل، ۱۴۸ کشور قلمروهایی بین یک یا چند حوضۀ رودخانۀ مرزی دارند، بیش از ۹۰ درصدِ قلمرو ۳۹ کشور بین یک یا چند حوضۀ رودخانۀ مرزی قرار دارد، و ۲۱ کشور به طور کامل بین یک یا چند حوضۀ آبریز گسترده شده‌اند.
فدراسیون روسیه در ۳۰ حوضۀ رودخانۀ مرزی، شیلی و آمریکا در ۱۹ حوضۀ مرزی، آرژانتین و چین در ۱۸ حوضۀ مرزی، کانادا در ۱۵ حوضۀ مرزی، گینه در ۱۴ حوضۀ مرزی، گواتمالا در ۱۳ حوضۀ مرزی، و فرانسه در ۱۰ حوضه با کشورهای ساحلی دیگر شریک‌اند ( UN-Water, 2013; Malyar, 2016). در مجموع، بیش از ۴۵ درصدِ خشکی‌های جهان در حوضههای آبریز مشترک بین‌المللی قرار دارند، و زندگی بیش از ۴۰ درصدِ مردم دنیا به رودخانههای بین‌المللی وابسته است (میان‌آبادی، ۱۳۹۲: ۲۰۳).
تاکنون، ۵۹۲ آبخوان که از مرزهای سیاسی کشورها عبور می‌کنند شناسایی شده‌اند. از این تعداد، ۳۱۸ آبخوان در اروپا، ۱۲۹ آبخوان در آسیا و اقیانوسیه، ۷۳ آبخوان در آفریقا، و ۷۲ آبخوان در قارۀ آمریکا قرار دارند (فرشته‌پور و همکاران، ۱۳۹۴: ۱۷۱-۱۷۵). آب‌های زیرزمینی حدود ۳۱ درصد از کلّ منابع آب شیرین جهان را تشکیل می‌دهند.
ایران، با داشتن ۱۱ آبخوان مرزی در شمال غرب و شمال شرق کشور و بحرانی بودن وضعیت ۷۸ درصدِ منابع آب زیرزمینی خود و همچنین تحرکات منطقه‌ای کشورهای همسایه، نیازمند اتخاذ رویکرد همکاری مبتنی بر امنیت انسانی در زمینۀ آب‌های زیرزمینی مشترک است.
شیوه‌های مختلف حلّ مسائل آبی
روش‌های تخصیص منابع آب مرزی به سه دسته تقسیم می‌شود: (۱) روش‌های مبتنی بر حقوق، (۲) روش‌های مبتنی بر اقتصاد، و (۳) روش‌های مبتنی بر نیاز.
روش‌های مبتنی بر حقوق بر حقوق آبی کشورها تمرکز می‌کند-چه به صورت حاکمیت مطلق سرزمینی یا تمامیت مطلق رودخانه‌ای و چه به صورت استفادۀ منصفانه و تعهد به عدم ایراد آسیب جدی. روش‌های مبتنی بر اقتصاد شاملِ (الف) تشریک منافع یا استفادۀ مفید و بهینه از آب و تقسیم منافع حاصل، (ب) بازار آب، و (پ) سبد منافع است. رویکردهای مبتنی بر نیاز بر اساس زمین‌های قابل آبیاری، جمعیت، یا احتیاجات یک پروژۀ خاص تعریف می‌شود. حفظ استفاده‌های موجود یک بیان بسیار روشن از نیاز است. تقریباً، در همۀ مناقشاتی که (به‌خصوص، در مناطق خشک) به توافق انجامیده‌است، الگوی مبتنی بر نیاز در مذاکرات مورد استفاده بوده‌است (شولی و همکاران، ۱۳۹۴: ۱۴۰-۱۴۵). البته، این روش‌ها منافاتی با هم ندارند؛ با توجه به موقعیت خاصّ هر حوضۀ آبی، می‌توان تلفیقی از این شیوه‌‌ها را هم به کار گرفت.
مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه، کلید توسعۀ پایدار و توسعۀ همکاری آبی
مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه ارتباط تنگاتنگی با توسعۀ پایدار دارد. دستور کار ۲۱ سازمان ملل از مدیریت یکپارچۀ منابع آب به عنوان کلید توسعۀ پایدار یاد کرده‌است. مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه، برای دست‌یابی به اهداف توسعۀ پایدار، بین سازمانها و نهادها و سایر مؤلفه‌های اثرگذار در مدیریت آب ارتباط ارگانیک ایجاد می‌کند، آن‌ها را به سوی هماهنگی ساختاری و نهادی سوق می‌دهد، و به همکاری درونی و بیرونی درحوزۀ آب شکل می‌دهد. توسعۀ پایدار ذاتاً همکاری‌زا و همکاری‌بخش است و بدون همکاری شکل نمی‌گیرد.
مدیریت یکپارچۀ منابع آبْ فرآیند حفاظت و توسعه و مدیریت هماهنگ آب و خاک و منابع وابسته را برای بیشینه‌سازی عادلانۀ رفاه اقتصادی و اجتماعی، بدون لطمه دیدن پایداری اکوسیستم‌های حیاتی، ترویج می‌کند.
در تعبیر فوق، «فرآیند» مفهوم پویایی، انعطاف، و تکامل را می‌رساند. «حفاظت» هدف (یا دستِ کم، یکی از اهدافِ) مدیریت یکپارچۀ منابع آب را مشخص و بر آن تأکید می‌کند. «توسعه و بهره‌برداری هماهنگ منابع آب، سرزمین، و سایر منابع وابسته» مصداقی از توسعۀ متوازن است که در هم تنیدگیِ مدیریت یکپارچۀ منابع آب و مباحث توسعه را آشکار می‌کند و مؤید این واقعیت است که مدیریت یکپارچۀ منابع آب،به لحاظ سابقۀ تاریخی، از دل مباحث توسعه بیرون آمده‌است. «بیشینه‌سازی عادلانۀ رفاه اقتصادی و اجتماعی» هم هدف و هم وسیلۀ رسیدن به هدف را (که نمی‌تواند هر شیوه‌ای را شامل شود و باید عادلانه و با ملاحظۀ منافع و مصالح دیگر شُرکا باشد) مشخص می‌کند. هریک از طرف‌ها و بخش‌ها حق دارند به فکر تأمین مصالح و منافع خویش باشند اما حق ندارند منافع و مصالح دیگران را قربانی کنند و به آن‌ها ضرر برسانند. در واقع، مدیریت یکپارچۀ منابع آب نوعی بازی بُرد-بُرد را ترسیم می‌کند که همه می‌توانند در آن برنده باشند. در نهایت، «بدون به خطر انداختن پایداری اکوسیستم‌های حیاتی» هم هدف و هم ضابطه محسوب می‌شود-به این معنا که اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب به هیچ وجه نباید پایداری اکوسیستم‌های حیاتی را به خطر بیندازد. این تأکید از آن جهت ضروری است که تا پیش از این، اجرای پروژه‌های آبی (از قبیلِ سدسازی) بدون توجه به ملاحظات زیست‌محیطی خسارات جبران‌ناپذیری بر محیط زیست و اکوسیستم‌های حیاتی وارد کرده و هزاران گونۀ گیاهی و جانوری را از بین برده‌است.
اصول چهارگانه‌ای که دربارۀ ضرورت و چگونگی عملیاتی کردن مدیریت یکپارچۀ منابع آب در کنفرانس بین‌المللی آب و محیط زیست در دوبلین (ایرلند) در ژانویۀ ۱۹۹۲ م. به تصویب رسید هنوز هم اعتبار خود را حفظ کرده‌اند-هرچند برخی از بندهای آن، مانندِ لزوم شناخته شدن آب به عنوان کالای اقتصادی، به بحث‌های جنجالی بین کشورهای توسعه‌یافته و فقیر دامن زده‌است. این اصول به ترتیب زیر است:
(۱) آب شیرین منبعی محدود و آسیب‌پذیر است؛ و برای تداوم حیات، توسعه، و محیط زیست ضروری است.
(۲) زنان در تهیه، مدیریت، و تضمین آب نقش محوری ایفا می‌کنند.
(۳) توسعه و مدیریت آب بایستی بر رهیافتی مشارکتی در همۀ سطوح-شامل مصرف‌کنندگان، برنامه‌ریزان، و سیاست‌گذاران-مبتنی باشد.
(۴) آب در تمامی مصارف رقیبِ خود دارای ارزش اقتصادی است و بایستی به عنوان یک کالای اقتصادی به رسمیت شناخته شود (شوریان، ۱۳۹۵: ۱).
درمجموع، با اینکه مدیریت یکپارچۀ منابع آب در گذشته نیز مرسوم بوده و در برخی از مناطق دنیا اجرا شده‌است، از دهۀ ۷۰ م. و برگزاری اولین نشست آب در استکهلم است که این مفهوم به‌تدریج ابعاد و گسترۀ جهانی پیدا می‌کند. بعد از اختصاص فصل ۱۸ دستور کار ۲۱ سازمان ملل به مسئلۀ آب و لزوم یکپارچه‌سازی منابع آب (در اولین نشست سران زمین در ریودوژانیرو در سال ۱۹۹۲ م.)، این مفهوم به صورت یک الزام جهانی درآمد و در دستور کار کشورها قرار گرفت.
مدیریت یکپارچۀ منابع آب با توسعۀ پایدار در هم تنیده شده‌است. این در هم تنیدگی و پیوستگی به حدّی است که گاهی می‌توان آن‌ها را دو روی یک سکه تلقی کرد. دستور کار ۲۱ از مدیریت یکپارچه به عنوان ابزار توسعۀ پایدار نام می‌برد، اما در عمل، رابطۀ بین این دو نه یک رابطۀ خطّیِ علّی-معلولی بلکه رابطه‌ای کاملاً تعاملی است: همان‌طور که اجرای مدیریت یکپارچه به اهداف توسعۀ پایدار کمک می‌کند و آن را پیش می‌برد، سطح توسعه‌یافتگی کشورها نیز در میزان اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب مؤثر است. بر اساس گزارش منابع آب سازمان ملل در سال ۲۰۱۲ م.، در بسیاری از شاخص‌ها، بین اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب و میزان توسعه‌یافتگی کشورها ارتباط معناداری مشاهده می‌شود، و هرچه سطح و میزان توسعه‌یافتگی بیشتر باشد، امکان بهتری برای اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب فراهم می‌شود.
بنابراین، می‌توان گفت که توسعه‌یافتگی کشورهای مرتبط با یک حوضۀ آبی از لوازم و پیش‌زمینه‌های مهمّ اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب وحوضه است، و هرچه این توسعه‌یافتگی بیشتر به مرحلۀ توسعۀ پایدار برسد، زمینه برای اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه مساعدتر می‌شود.
دیپلماسی آبی، ابزار راهبردی تحقق مدیریت یکپارچه
دیپلماسی یکی از ابزارهای مهمّ منافع ملی و در عین حال یکی از شیوه‌های حل‌وفصل مسالمت‌آمیز اختلافات به شمار می‌رود و در سیاست و روابط بین‌الملل و حقوق بین‌الملل جایگاه ویژه‌ای دارد. دیپلماسی آب شاخه‌ای از دیپلماسی است که به صورت دوجانبه و چندجانبه دربارۀ موضوعات مربوط به آب در میان دولت‌ها به کار می‌رود و از طریق گفت‌وگو و مذاکره، در پی ایجاد مصالحه میان منافع متضاد دولت‌های حوضه است (هِفنی، ۲۰۱۱: ۱۳).
دیپلماسی آب توانایی کشورهای ذی‌نفع در مدیریت آب‌های مشترک برای ایجاد یک وضعیت پایدار سیاسی و استفادۀ پایدارِ طرف‌های صاحب حقّابه از منابع آب مرزی و بین‌المللی بدون تنش یا درگیری است (محمودی و حکمت‌آرا، ۱۳۹۸: ۲۰۲؛ پاپلی یزدی و وثوق، ۱۳۹۰: ۱۸). در دیپلماسی آب، از یک انتقال پارادایمی صحبت می‌شود. در این تغییر پارادیم، منافع دولت‌ها از نو تعریف می‌شود و همکاری مشترک ملاک سیاست‌گذاری قرار می‌گیرد (بذرپور، ۱۳۹۶).
دیپلماسی آب دانشی چندوجهی است و به مطالعۀ ابعاد سیاسی، اجتماعی، و زیست‌محیطی مسئلۀ آب می‌پردازد (بنی‌حبیب و دولت‌آبادی، ۱۳۹۶: ۲۶۱؛ کِحل، ۲۰۱۱: ۲۱۹).
دیپلماسی آب مؤلفه‌های مختلفی دارد: دیپلماسی اقتصاد عمومی و فرهنگ، دیپلماسی اقتصادی، دیپلماسی سازمان‌های مردم‌نهاد، دیپلماسی رسمی، دیپلماسی نهادهای بین‌المللی، دیپلماسی پنهان، دیپلماسی آموزشی، دیپلماسی محیط زیست، دیپلماسی رسانه، و… (صفوی، ۸/۱۲/۱۳۹۶).
دیپلماسـی آب نـه تنهـا رودخانههای مـرزی بلکـه مرزهـای جوّی و مـرز آب مجـازی را نیـز مدّ نظر قرار می‌دهد (وطن‌فدا، ۲۴/۰۸/۱۳۹۵).
دیپلماسی آب می‌تواند با چند دیپلماسی دیگر که همگی در چارچوب دیپلماسی زیست‌محیطی قرار دارند-از جمله، دیپلماسی فاجعه، دیپلماسی پیشگیرانه، و دیپلماسی سبز-ارتباط پیدا کند (بنی‌حبیب و دولت‌آبادی، ۱۳۹۶: ۲۵۹).
دیپلماسیِ آبی ابعاد و زوایای جدیدی پیدا کرده و با توسعۀ ملی کشورها و اساساً با توسعۀ پایدار پیوسته شده‌است. آموزه‌های سازمان ملل از دیپلماسی آبی به عنوان ابزار راهبردی مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه تعبیر می‌کند. با این مشخصه‌ها، می‌توان گفت دیپلماسی آبی، با کمک به اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه، به ایجاد شبکۀ همکاری در سطح دولت‌های ساحلی و همچنین در سطح نهادهای دخیل در عرضه و تقاضای آب در کشورها کمک می‌کند.
دیپلماسی آب به تلفیق چند دیدگاه نیاز دارد زیرا حلّ مشکلات منابع مشترک آب مستلزم همکاری کارشناسان آب‌شناسی، مهندسان، سیاستمداران، اقتصاددانان، جامعه‌شناسان و همۀ ذی‌نفعان است-تا درک درستی از ماهیت چندوجهی مطالبات و اختلافات آب ارائه شود. دیپلماسی آب، با نگاه به شرایط اقلیمی، می‌خواهد اهمیت آب‌شناسی را در سیاست‌گذاری یادآوری کند. مطالعۀ دیپلماسی آب، همانند مدیریت یکپارچۀ منابع آب، مستلزم رهیافت کُل‌گرا و همکاری سیاسی بی‌سابقه‌ای است که از اوایل دهۀ ۱۹۹۰ م. به عنوان یک پارادایمِ در حال تکامل معرفی می‌شود و مأموریت جدیدی را در عرصۀ آبی دنبال می‌کند. با توجه به اینکه از دیپلماسی آب به راهبرد مدیریت یکپارچۀ منابع آب تعبیر می‌شود، همین مأموریت را می‌توان برای دیپلماسی آب نیز قائل شد.
در مجموع، می‌توان گفت که دیپلماسی آب تنها یک مفهوم نظری نیست بلکه یک اقدام و فرآیند اساسی و ضروری است که نسل‌های امروز و آینده را برای دسترسی پایدار به منابع حیاتی توانا می‌سازد (هِفنی، ۲۰۱۱: ۱۱).
اجرای دیپلماسی آب مستلزم ساز و کارهایی است-از همه مهم‌تر، وجود افرادی آشنا به فنون دیپلماتیک و برخورداری از ویژگی‌های فردی و شخصیتی. دیپلماسی آب ترکیبِ هنر مذاکره و مدیریت منابع آب است و باید به تصمیم‌سازان، مذاکره‌کنندگان، و تصمیم‌گیران آموزش داده شود (بنی‌حبیب و دولت‌آبادی، ۱۳۹۶: ۲۷۸).
توافق‌نامه‌های دوجانبۀ لازم اما ناکافی در حوضههای آبی مشترک
در اغلب اصول و قواعد بین‌المللی و کنوانسیون‌های موجود، به توافق‌نامه‌های دوجانبه ارزش و اعتبار زیادی (حتی بیشتر از کنوانسیون‌های بین‌المللی) داده شده‌است. در اغلب متون حقوقی که یک وضعیت اصولی را تبیین می‌کنند، عبارتِ «مگر طرفین به گونۀ دیگری توافق کنند» درج شده‌است. این بِدان معناست که توافق کشورهای ذی‌نفع اولین گزینه در حلّ معضلات بین‌المللی است، و اصول مندرج زمانی بر وضعیت حاکم خواهند شد که توافقی الزام‌آور بین کشورها در کار نباشد (کرم‌زاده و مرادیان، ۱۳۹۷: ۳۵۹).
مادۀ ۱ از فصل اول قواعد هلسینکی تصریح می‌کند که کاربرد این قواعد «برای حوضههای آبریز بین‌المللی به جز حوضههای دارای موافقت‌نامه، کنوانسیون، یا عرف» الزام‌آور است (آوریده و همکاران، ۱۳۹۵: ۸۳).
به همین ترتیب، کنوانسیون ۱۹۹۷ م. در مادۀ ۳ به‌صراحت اعلام می‌کند که پروتکل‌ها و موافقت‌نامه‌های دو- یا چندجانبۀ قبلی بین کشورها بر مقررات این کنوانسیون ترجیح دارند (شولی و همکاران، ۱۳۹۴: ۱۳۳).
جز کنوانسیون آب اروپا، دیگر اسناد بین‌المللی به‌صراحت موافقت‌نامه‌ها و عرف موجود بین کشورها را بر مفاد خود اولویت داده‌اند. اگرچه در کنوانسیون آب اروپا این موضوع به صورت شفاف بیان نشده‌است، در مادۀ ۹، مشروعیت موافقت‌نامه‌های موجود به نحوی به عدم تناقض آن‌ها با مفاد کنوانسیون منوط شده‌است. در این ماده، چنین آمده‌است که کشورهای عضو کنوانسیون که در حاشیۀ یک رودخانۀ فرامرزی هستند باید برای ایجاد توافقات دو- یا چندجانبه (در جایی که توافقی وجود ندارد) یا برای تطبیق توافقات موجود با مفاد این کنوانسیون اقدام کنند (آوریده و همکاران، ۱۳۹۵: ۸۶).
آبراه‌های بین‌المللی دو نوعِ مرزی (مجاور) یا فرامرزی (پیاپی، متوالی) دارند. آبراه مجاور از منافع مشترک طرفین به حساب می‌آید و نشان‌دهندۀ تقسیم یک منبع طبیعی بین کشورهای کنارۀ آن است. در آبراه‌های مجاور، که دسترسی آزاد طرفین به آب از سرزمینشان تضمین مناسبی برای توازن و تساوی حقوق آن‌هاست، مسئله عموماً با حساسیت کمتری همراه است (ممتاز، ۱۳۸۲: ۵۵). برای مثال، در همۀ قراردادها بین ایران و روسیه (شوروی سابق)، خطّ منصّف تعیین‌کنندۀ مرز در رودخانههای مرزی بوده و در همۀ قراردادها بر استفادۀ مساوی از آب رودخانۀ مرزی تأکید شده‌است (پاک‌نژاد متکی و فرجی راد، ۱۳۸۹: ۹۰-۹۲).
ولی در مورد آبراه‌های متوالی، وابستگی کشور پایین‌دست و خطر استفادۀ بیش از حدّ کشور بالادست از آب اقتضا می‌کند که با توجه به خصوصیات هر مورد، مقررات جامع‌تری در نظر گرفته شود. به طور کلّی، آبراه‌های مجاور به طور مساوی بین کشورهای هم‌جوار تقسیم می‌شوند، اما برای آبراه‌های متوالی تقسیم کمّی مورد استفاده قرار می‌گیرد (ممتاز، ۱۳۸۲: ۵۵-۵۶). در مورد آبراه‌های متوالی، چنین می‌نماید که استفادۀ منصفانه به این معناست که بین حاکمیت نامحدود کشور بالادست بر آب‌های خود و حقوق کشور پایین‌دست بر دریافت همۀ آبی که به طور طبیعی جریان دارد، حدّ وسط رعایت شود (ممتاز، ۱۳۸۲: ۵۵-۵۶، ۱۱۲).
مهم‌ترین معیار در تقسیم آب رودخانههای فرامرزی بهره‌برداری معقول و منصفانه و التزام به آسیب نرساندن به سایر کشورهای ساحلی (به‌خصوص، در پایین‌دست رودخانه‌ها) است. البته، شاخص‌هایی که برای بهره‌برداری معقول و منصفانه تعیین شده بسیار کلّی و متکثّرند و تعمیم آن‌ها به حوضههای مشترک نیازمند بررسی دقیق و مذاکره و گفت‌وگو و دیپلماسی فعال بین کشورهای ساحلی است.
رژیم‌های بین‌المللی نه تنها با نظریۀ حاکمیت محدود سرزمینی منافاتی ندارند بلکه می‌توانند نقش تکمیلی هم ایفا کنند. (در عموم رویّه‌های قضایی، کنوانسیون‌های بین‌المللی و دیگر اصول و قواعد بین‌المللی-همچون قواعد هلسینکی و برلین-پذیرفته شده‌اند.) نظریۀ حاکمیت محدود سرزمینی در کنار نظریۀ رژیم‌های بین‌المللی بهتر می‌تواند به همکاری در حوضههای آبی مشترک کمک کند.
نگاهی به وضعیت منابع آبی ایران و متغیرهای اثرگذار بر آن
ایران، از یک سو، با توجه به دو رشته‌کوه پهناور البرز و زاگرس، یک کشور کوهستانی است؛ از سوی دیگر، با توجه به اینکه حدود دو سومِ مساحت کشور در مناطق خشک یا نیمه‌خشک قرار دارد، ایران کشوری خشک یا نیمه‌خشک محسوب می‌شود. این دو وضعیت جغرافیایی مختلف شرایط آب و هوایی مختلفی را رقم می‌زند که در تعیین منابع آبی دخیل است.
رشته‌کوه البرز با امتداد شرقی-غربی و رشته‌کوه زاگرس با امتداد شمال غربی-جنوب شرقی مانند سدّی در برابر ابرهای باران‌زا قرار گرفته‌اند و سبب بارش در امتداد این دو رشته‌کوه و دامنه‌های آن می‌شوند. این دو رشته‌کوه، با ارتفاع مناسب خود، اثر نوار بیابانی پُرفشار جنبِ حاره‌ای را-که نمی‌گذارد بارندگی صورت گیرد-خنثی می‌کنند. اما مناطقی از کشور که خارج از قلمرو تأثیر این ارتفاعات قرار دارند و تحت تأثیر پُرفشار جنبِ حاره‌ای هستند، گذشته از اینکه سطح تبخیر بالایی دارند، از بارندگی ناچیزی برخوردارند.
در واقع، منبع اصلی ریزش‌های جوّی در ایران جریان هوایی است که از غرب و حوضۀ مدیترانه به سوی فلات ایران حرکت می‌کند و در برخورد با دو رشته‌کوه البرز و زاگرس، بیشتر رطوبت خود را در دامنه‌های آن‌ها از دست می‌دهد و به ریزش باران و برف در پاییز و زمستان منتهی می‌شود. اگر این دو رشته‌کوه وجود نمی‌داشت و ایران بین دریای خزر و خلیج فارس قرار نمی‌گرفت، کشور به یک منطقۀ کاملاً خشک و بی آب و علف تبدیل می‌شد (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۱، ۸۸).
تقریباً ۷۵ درصدِ مساحت ایران در منطقۀ خشک و نیمه‌خشک قرار گرفته‌است. کویرهای نمک و لوت حدود ۳۳۰ هزار کیلومتر مربع از نقاط مرکزی ایران را فراگرفته‌اند. اگر۹۲ هزار کیلومتر مربع مناطق بیابانی اطراف قم و حدود ۲۰ هزار کیلومتر مربع کویر استان سمنان به کویرهای نمک و لوت اضافه شود، بیش از یک چهارمِ مساحت ایران بیابانی محسوب شده و فاقد آب کافی برای اسکان جمعیت است (پاک‌نژاد متکی و فرجی‌راد، ۱۳۸۹ : ۸۵).
این درحالی است که روند بیابان‌زایی به دلایل مختلف-همچون افزایش دما، خشکسالی، جنگل‌زدایی، و افزایش نامتعارف فرسایش خاک-رو به افزایش است، و با گذشت زمان به وسعت مناطق بیابانی افزوده می‌شود. در پنج دهۀ اخیر، میانگین دمای کشور با شیب حدود ۰٫۴ درجۀ سلسیوس بر ۱۰ سال افزایش و میزان بارندگی با شیب ۱۱ میلی‌متر بر ۱۰ سال کاهش یافته‌است. از سال ۱۳۸۴، شاخص خشکسالیِ دهه‌ای کشور منفی بوده، و از آن زمان، کشور با خشکسالی تجمعی مواجه بوده‌است (مرکز پژوهش‌ها…، ۱۳۹۷: ۲۶-۲۷).
خشکسالی در ایران نه پدیده‌ای اتفاقی و موقتی بلکه بخشی از شرایط اقلیمی است. از ۴۰ بلای طبیعی که در کشورهای توسعه‌نیافته وجود دارد، ۳۱ موردِ آن در ایران اتفاق می‌افتد (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۵۲، ۱۶۵). در حالی که متوسط بارندگی سالانه در جهان ۸۱۳ میلی‌متر است، میزان بارندگی در خاورمیانه و ایران به‌ترتیب ۲۱۷ و ۲۲۸ میلی‌متر است، که کمتر از یک سومِ متوسط بارندگی جهانی است (محمدجانی، یزدانیان، ۱۳۹۳: ۱۱۹).
ارتفاع کلّ ریزش‌های جوّی سال آبی ۱۳۹۶-۱۳۹۷ (مهر ۱۳۹۶ تا شهریور ۱۳۹۷)حدود ۱۶۹ میلی‌متر بوده‌است. این مقدار نسبت به میانگین دوره‌های مشابه درازمدت (۲۴۵ میلی‌متر) ۳۱ درصد کاهش و نسبت به دورۀ مشابه سال آبی ۱۳۹۵-۱۳۹۶ (۲۳۱ میلی‌متر) ۲۷ درصد کاهش نشان می‌دهد (مرکز پژوهش‌ها…، ۱۳۹۷: ۳۵).
بارش کمِ باران در ایران (که در ۹۶ درصدِ مساحت کشور، سالانه کمتر از ۲۰۰ میلی‌متر است) سبب شده که بیش از ۸۰ درصدِ جمعیت کشور در مناطق شمالی و شمال غربی و در امتداد مرزهای جغرافیایی ایران، جایی که دسترسی بیشتری به آب وجود دارد، زندگی کنند. این عامل، علاوه بر تخریب بیش از حدّ محیط زیست، به منابع آبی کشور نیز خسارات جبران‌ناپذیری وارد کرده‌است (پاک‌نژاد متکی و فرجی‌راد، ۱۳۸۹: ۸۶).
تا پیش از این، حدود دو سومِ نزولات جوّی در ایران، به دلیل قرار گرفتن در منطقۀ خشک و نیمه‌خشک، تبخیر می‌شد. اکنون، با افزایش دمای کرۀ زمین، احتمال می‌رود این روند سرعت بیشتری به خود بگیرد. طبق یافته‌های موجود، حجم کلّ آب دریافتی در میانگین ۴۶ساله حدود ۴۰۰ میلیارد متر مکعب است (پوراصغر سنگاچین، ۱۳۹۴). از این میزان، ۳۱۰ میلیارد متر مکعب به مناطق کوهستانی تعلق دارد: ۲۰۰ میلیارد متر مکعب تبخیر و تعریق می‌شود، ۵۱ میلیارد متر مکعب به صورت روان‌آب درمی‌آید، و ۵۹ میلیارد متر مکعب به سفره‌های زیرزمینی نفوذ می‌کند. از ۹۰ میلیارد متر مکعب در دشت‌ها نیز، ۸۴ میلیارد متر مکعب تبخیر و تعریق می‌شود، چهار میلیارد متر مکعب به صورت روان‌آب درمی‌آید، و تنها دو میلیارد متر مکعب به زمین نفوذ می‌کند (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۸).
بدین ترتیب، حدود ۶۰ درصدِ بارش با تبخیر مستقیم و ۱۱ درصد از طریق جنگل‌ها و مراتع و کشت دِیم تبخیر و تعرق می‌شود، و در مجموع، بیش از ۷۰ درصد از آب‌های دریافتی قبل از وارد شدن به چرخۀ مصرف از دسترس خارج می‌شود. پس تنها روی ۳۰ درصدِ نزولات جوّی در ایران می‌توان حساب کرد. عدد کلّ نزولات جوّی ایران در گذشته تقریباً ثابتی بوده‌است؛ اما اکنون، با توجه به تغییر و تحولات جوّی، امکان دارد از این عدد نیز کاسته شود.
در برابر کاهش تدریجی عرضۀ آب، مصرف آب در بخش‌های مختلف رو به افزایش است. طبق آمار موجود، متوسط آب شیرین قابل دسترس برای هر ایرانی در سال ۱۳۳۰ برابر با هفت هزار متر مکعب، در سال ۱۳۴۰ برابر با ۶۵۰۰ متر مکعب، در سال ۱۳۵۷ حدود ۳۴۰۰ متر مکعب، در سال ۱۳۶۷ حدود ۲۵۰۰ متر مکعب، در سال ۱۳۷۶ حدود ۲۱۰۰ متر مکعب، در سال ۱۳۸۰ حدود ۱۸۰۰ متر مکعب، و در نهایت در سال ۱۳۹۵ حدود ۱۴۵۰ متر مکعب بوده‌است. پیش‌بینی می‌شود این عدد در سال ۱۴۰۰ به ۱۲۰۰-۱۳۰۰ متر مکعب و در سال ۱۴۱۰ به کمتر از ۱۰۰۰ متر مکعب تنزل یابد (شوریان، ۱۳۹۵: ۲؛ آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۳۸؛ اسلامی و رحیمی، ۱۳۹۷: ۴۱۶؛ گزارش سازمان برنامه، ۱۳۹۷: ۲۹).
تا سال ۲۰۲۵ م.، ایران باید بتواند ۱۱۲ درصد به منابع آب قابل استحصال خود بیفزاید. این مقدار، با توجه به منابع و امکانات موجود، ناممکن به نظر می‌رسد (گزارش سازمان برنامه، ۱۳۹۷: ۳۹-۴۱؛ ببران، ۱۳۸۷).
حجم منابع آب شیرین ایران از هزاران سال پیش، از زمان استقرار نخستین گروه‌های انسانی در فلات ایران، تاکنون کاهش نیافته‌است؛ اما افزایش جمعیت و افزایش سرانۀ آب مصرفی (ناشی از ارتقای سطح زندگی و تنوع نیازهای آبی) و آلودگی منابع آب محدودیت‌هایی را در مصرف آب شیرین به وجود آورده و ایران را به سقف استفاده از آب شیرین قابل دسترس نزدیک ساخته‌است (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۳۷).
بر اساس اطلاعات طرح جامع آب، میزان مصرف آب در سال ۱۳۷۸ حدود ۸۸ میلیارد متر مکعب بوده‌است. بر اساس مطالعات به‌روزرِسانی طرح جامع آب کشور (منتهی به اطلاعات سال پایۀ ۱۳۸۵-۱۳۸۶)، این عدد به حدود ۱۰۰ میلیارد متر مکعب افزایش یافته‌است. پتانسیل آبی کشور تا سال ۱۳۸۰ به ۱۳۰ میلیارد متر مکعب، تا سال ۱۳۸۵ به ۱۲۵ میلیارد متر مکعب، و تا سال ۱۳۹۵ به ۱۱۶ میلیارد متر مکعب تقلیل یافته‌است.
جمعیت ایران در افق ۱۴۲۰ حدود ۱۰۶ میلیون نفر بر آورد می‌شود، و میزان مصرف آب در آن سال بالغ بر ۱۰۷ میلیارد متر مکعب خواهد بود. با فرض ثابت ماندن آب تجدیدپذیر درازمدت (۱۱۶ میلیارد متر مکعب)، حدود ۹۲ درصد از منابع آب تجدیدپذیر کشور مورد استفاده قرار خواهد گرفت، و اگر میزان مصرف کشاورزی به ۱۱۶ میلیارد متر مکعب افزایش یابد، میزان منابع آب تجدیدپذیر به ۱۰۰ درصد خواهد رسید. این امر بر مشکلات آب زیرزمینی خواهد افزود و شرایط ناپایداری را در کشور رقم خواهد زد.
از مجموع حدود ۵۰۰ میلیارد متر مکعب، حدود ۱۲۰ میلیارد متر مکعب از ذخایر استراتژیک منابع آب زیرزمینی در ایران مورد استفاده قرار گرفته‌است. برداشت بی‌رویه و کاهش نزولات جوّی باعث شده‌است که تعداد دشت‌های ممنوعۀ کشور از ۱۵ در سال ۱۳۴۷ به ۳۵۵ در سال ۱۳۹۵ افزایش یابد. تعداد چاه‌های عمیق و نیمه‌عمیق کشور از حدود ۴۷ هزار حلقه در سال آبی ۱۳۵۱-۱۳۵۲به حدود ۷۹۴ هزار حلقه در سال آبی ۱۳۹۴-۱۳۹۵ افزایش یافته، و میزان برداشت از نُه میلیارد متر مکعب به بیش از ۵۵ میلیارد متر مکعب رسیده‌است. به این ترتیب، طیّ این دوره، تعداد چاه‌‌ها ۱۶٫۸ برابر و میزان برداشت بیش از پنج برابر شده‌است! (مرکز پژوهش‌ها…،۱۳۹۷: ۲۹، ۵۶)
درحالی که جهان تنها از ۴۵ درصدِ منابع آب خود استفاده می‌کند، ایران حدود ۶۶ درصد از ذخایر آب شیرین خود را مصرف کرده‌است. توزیع آب بین بخش‌های مختلفِ مصرف نامتوازن و غیرِ اقتصادی است. بخش کشاورزی، با وجود بازدهیِ کم، بخش عمدۀ آب دریافتی را مصرف می‌کند. به طور متوسط، سالانه حدود ۹۵ میلیارد متر مکعب آب در کشور مصرف می‌شود که حدود ۸۵ میلیارد متر مکعبِ آن به بخش کشاورزی اختصاص دارد، در حالی که سهم مصارف آب بخش کشاورزی در کشورهای در حال توسعه ۷۰ درصد و در کشورهای توسعه‌یافته ۴۰ درصد است. در مقابل، سهم بخش صنعت در کشورهای در حال توسعه ۲۰ درصد و در کشورهای توسعه‌یافته ۴۵ درصد است (شوریان، ۱۳۹۵: ۲-۳).
از سوی دیگر، میزان وابستگی زمین‌های کشاورزی تجهیزشده برای آبیاری به منابع آب زیرزمینی به طور متوسط در دنیا ۳۷٫۸ درصد، اما در خاورمیانه ۴۶٫۲ و در ایران ۶۲٫۱ درصد است (محمدجانی، یزدانیان، ۱۳۹۳: ۱۲۱).
طبق گزارش بانک جهانی، در سال ۲۰۱۲ م.، متوسط بهره‌وری آب در جهان ۱۴، در فرانسه ۷۱٫۱، در ترکیه ۱۵٫۷، و در ایران ۲٫۸ دلار بوده‌است (گزارش سازمان برنامه، ۱۳۹۷: ۳۸). بهره‌وری آب در ایران حدود ۹۵۰-۹۸۰ گرم به ازای هر متر مکعب اما در کشورهای توسعه‌یافته ۲٫۵-۳ کیلوگرم به ازای هر متر مکعب است (شوریان، ۱۳۹۵: ۲).
در مجموع، روند کاهش عرضه و افزایش مصرف آب، که در جهات مخالف حرکت می‌کنند، ایران را طبق بسیاری از شاخص‌های متعارف بین‌المللی در معرض بحران آب قرار داده‌است، و متأسفانه امکان تشدید این بحران در آینده نیز وجود دارد. بر اساس پژوهشِ گروه تحقیقاتی آینده‌بان، که ۱۰۰ مشکل و مسئلۀ اساسی جامعۀ ایران را در سال ۱۳۹۶ فهرست کرده‌است، مسائل رتبۀ دوم (بحران آب)، هشتم (پیامدهای بحران آب)، سی و سوم (نزاع بر سر انتقال آب در داخل ایران یا به کشورهای همسایه)، و سی و نهم (آلودگی‌های آب) به طور مستقیم به موضوع آب مربوط‌اند (اسلامی و رحیمی، ۱۳۹۷: ۴۱۶؛ آینده‌بان، ۲۰۱۷).
مدیریت یکپارچه، حلقۀ گم‌شدۀ برنامه‌ریزی‌ها و سیاستهای آبی ایران
ایدۀ مدیریت یکپارچۀ آب از پنج دهۀ پیش در ایران وجود داشت. از اواخر برنامۀ عمرانی چهارم (سال ۱۳۵۰)، با توجه به اهمیت و ابعاد سرمایه‌گذاری در طرح‌های توسعه و بهره‌برداری منابع آب و ضرورت‌های ناشی از آن، جامع‌نگری در برنامه‌ریزی و مدیریت آب در کشور مطرح شد (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۰۷).
در عین حال، وجود انبوهی از مشکلات و چالش‌ها درحوزۀ آب پنج دهه بعد از زمان طرح این ایده دال بر اجرا نشدن مدیریت یکپارچۀ منابع آب است. از مهم‌ترین عوامل عملکرد ناموفق برنامههای توسعۀ پیشین در خصوص آب، می‌توان به این موارد اشاره کرد: غالب بودن تفکر سازه‌ای، ضعف شدید در ارتقای مبانی نرم‌افزاری مدیریت، نبود برنامۀ بلندمدت مدوّن و ارتباط آن با برنامههای توسعۀ پنج‌ساله، ناهماهنگی بین دستگاه‌‌های متولی، نبود ساز و کار نظارت بر اجرای احکام برنامه‌‌ها، نامناسب بودن سطوح مدیریت آب در کشور، نبود سند جامع آبِ مورد قبول همۀ بخش‌ها، انعطاف‌ناپذیری و عدم انطباق برنامه‌‌ها با شرایط خشکسالی و تغییر اقلیم، و ناکافی بودن اعتبارات.
با تداوم سیاستهای بخش آب به صورت فعلی، چالش‌های بیشتر و ابعاد تازه‌ای از بحران آب در آینده آشکار خواهد شد-از جمله، کاهش بیشتر منابع آب موجود، تهدید امنیت آبی و غذایی کشور، از بین رفتن زیست‌بوم‌‌های آبی، و تحت‌الشعاع قرار گرفتن امنیت ملی (اسلامی و رحیمی، ۱۳۹۷: ۴۳۰).
در مدیریت یکپارچۀ منابع آب، فرض بر وحدت ساختاری اضلاع منابع آب در بخش‌های عرضه و تقاضا و همچنین مؤلفه‌های شکل‌دهندۀ آن است؛ حال آنکه در ایران، بین وزارت نیرو (نهاد مسئول عرضۀ آب) و وزارت جهاد کشاورزی (مهم‌ترین مصرف‌کنندۀ آب) تفکیک ساختاری وجود دارد. ناهماهنگی قوانین و نبود مدیریت یکپارچه در حوزه‌های مؤثر در بخش آب (به‌ویژه، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، و سازمان حفاظت از محیط زیست) آسیب‌های بنیادی به منابع آب و پهناب‌های کشور وارد کرده‌است. سالانه، به شکل فزاینده، گستره و شمار کانون‌های تولید ریزگرد کشور پهناورتر و پُرشمارتر می‌شود (کاویانی‌راد، ۱۳۹۷: ۹).
منافع و اهداف متضادّ نهادهای مختلف در زمینۀ مدیریت منابع آب و هماهنگ نکردن آن‌ها به وسیلۀ نهادها و برنامههای بالادستی باعث شده‌است که نتوان مدیریت جامع و همه‌جانبۀ آب را اعمال کرد (اسلامی و رحیمی، ۱۳۹۷: ۴۲۸).
از میان ابزارهای مدیریتی، مدیران آب کشور تأکید زیادی بر ساخت‌وساز داشته‌اند، و این عمدتاً ناشی از حاکمیت تفکر سازه‌ای بر مدیریت منابع آب است (کلانتری و همکاران، ۱۳۹۶: ۴۸).
وزارت نیرو بیشتر بودجه و انرژی خود را صرف سازه‌های آبی-به‌خصوص، سدسازی و انتقال آب-می‌کند. این امر، بدون توجه به محدودیت منابع آب و افزایش مصرف آب با این سازه‌ها، به بحران آب کشور دامن می‌زند. نبودِ مدیریت‌‌های محلّی آب، نارسایی در ساختار منطقه‌ای مدیریت‌‌ها، یکپارچه نبودن مدیریت آب کشور، دخالت غیرِ مسئولانۀ سازمانها و نهادهای دیگر در این امر، نبودِ قوانین جامع و همه‌سونگر، دخالت سیاسی بیش از حد در مقولۀ آب، و راه‌های غیرِ فنی برای حلّ مشکلات تنگنا‌ها و دشواری‌هایی را در مدیریت کارآمد و فراگیر آب به وجود آورده و سامان‌دهی و برنامه‌ریزی میان‌مدت و درازمدت آب را در کشور تحت تأثیر قرار داده‌است (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۶۰).
لایۀ دیگری از مدیریت یکپارچۀ آب در ایران، با توجه به شرایط جغرافیایی خشک آن، مدیریت خشکسالی است. در ایران، مدیریت بحران به جای مدیریت ریسک به عنوان راهبرد مقابله با خشکسالی اجرا می‌شود؛ یعنی اقدامات اصلاحی تازه پس از وقوع خشکسالی آغاز می‌شود. هزینه‌های این روش به‌مراتب بیش از مدیریت ریسک است. با توجه به نتایج حاصل از مدیریت ریسک، ضرورت تدوین و اِعمال چنین مدیریتی برای ایران اجتناب‌ناپذیر است (آزادبخت و نوروزی، ۱۳۸۷: ۱۵۶-۱۵۸).
در مدیریت بحران خشکسالی، بر برنامه‌ریزی و ایجاد آمادگی برای کاهش بحران خشکسالی تأکید می‌شود. با اِعمال این نوع مدیریت قبل از وقوع خشکسالی و ایجاد آمادگی لازم، می‌توان به مقابله با خشکسالی اقدام کرد (خسروی‌پور و همکاران، ۱۳۹۷: ۸۰؛ مهری و همکاران، ۱۳۹۶: ۵۲).
اهمیت دیپلماسی آبی در سیاست خارجی ایران
اهمیت دیپلماسی آبی در سیاست خارجی ایران در قبال همسایگان با توجه به مرزهای طولانی ایران با همسایگانش و مشترک بودن در حوضههای آبریز فرامرزی آشکار می‌شود: فرات-دجله با عراق و ترکیه، کُر-ارس با ترکیه و ارمنستان و جمهوری آذربایجان، اَترک با ترکمنستان، قره‌قوم با ترکمنستان و افغانستان، پترگان-خواف با افغانستان، هامون-هیرمند با افغانستان و پاکستان، و هامون-مشکیل و رابچ-باهوکلات با پاکستان (دهشیری و حکمت‌آرا، ۱۳۹۷: ۵۹۹-۶۰۰). ایران با ۱۵ کشور همسایه است و با ۱۲ کشور آب و رودخانۀ مشترک دارد (هفت رودخانۀ ورودی و ۴۱ رودخانۀ خروجی). هر سال، حدود ۱۰ میلیارد و ۲۰۰ میلیون متر مکعب آب از کشور خارج می‌شود، که هفت میلیارد متر مکعبِ آن به عراق می‌رود.
واقعیت مسلّم دیگر این است که ایران به آب‌های خروجی نیاز شدیدی پیدا کرده‌است. سهم هر ایرانی از آب در سال ۱۳۵۵ حدود ۴۵۰۰ متر مکعب بود، در سال ۱۳۹۲ این سهم به ۱۶۰۰ متر مکعب رسید، و در سال ۱۴۰۴ به ۱۱۰۰ متر مکعب می‌رسد (صفوی، ۸/۱۲/۱۳۹۶). ایران، به دلیل واقع شدن در منطقۀ گرم و خشک، با بحران آب روبه‌روست و همواره با کشورهای همسایه بر سر مدیریت منابع آب مشترک خود اختلاف داشته‌است. این اختلافات گاه به درگیری لفظی و حتی نظامی نیز انجامیده‌است. عراق (و پیش از آن، عثمانی)، به دلیل مرزهای طولانی با ایران، بیشترین اختلافات را بر سر مرزها و منابع مشترک با ایران داشته اند. افغانستان نیز، به دلیل کِشت گستردۀ خشخاش و نیاز روزافزون به آب کشاورزی (و در نتیجه، تخصیص ندادن حقّابۀ ایران از هیرمند، که سبب خشکیدن دریاچۀ هامون و از بین رفتن کشاورزی سیستان شده‌است)، دومین کشوری است که بر سر منابع آب مشترک با ایران اختلاف شدید دارد (دهشیری و حکمت‌آرا، ۱۳۹۷: ۵۹۸).
نتیجه‌گیری
زنگ کمبود منابع در جهان از دهۀ ۶۰ م. به صدا درآمده‌است. به طور مشخص، در مورد آب‌های شیرین، مباحث اولیه از دهۀ ۷۰ م. مطرح شده‌است. در اوایل دهۀ ۹۰ م.، در نشست سران زمین در ریودوژانیرو (برزیل)، به کار گیری مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه در جهت تحقق توسعۀ پایدار به صورت یک الزام جهانی درآمده، و فصل ۱۸ دستور کار ۲۱ سازمان ملل به این امر اختصاص یافته‌است. از اوایل دهۀ نخست قرن حاضر، دیپلماسی آب نیز به این مجموعه اضافه شده و از آن به عنوان ابزاری راهبردی برای تحقق مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه تعبیر می‌شود.
در عین حال، یافته‌های موجود حاکی از آن است که مقابله با کم‌آبی در ایران همپای تلاش‌های جهانی پیش نرفته‌است. اگر مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه همپای تلاش‌های جهانی در ایران به کار گرفته می‌شد، کشور تا این حد گرفتار بحران آب نبود، و به احتمال زیاد، جلوی خشک شدن دریاچه‌های بزرگ (همچون ارومیه) و تخلیۀ ذخایر زیرزمینی تا این حد گرفته می‌شد.
در حال حاضر، هیچ راه مطمئنی جز اینکه اولویت اول کشور باید توسعۀ پایدار و متوازن باشد (نه دست‌یابی به رشد به هر قیمت) وجود ندارد. لازمۀ این امر اجرای مدیریت یکپارچۀ منابع آب و حوضه در داخل و در حوضههای آبی مشترک و اتخاذ نوعی از دیپلماسی آب است که همکاری را به جای رقابت در این حوضه‌ها ترویج دهد.
برخی از پیشنهادهای عملی و اجرایی برای بهینه‌سازی مصرف آب
(۱) چندمنظوره کردنِ استفاده از آب. از حدود ۸۰۰ هزار حلقه چاه آبِ کشور عمدتاً برای مصارف کشاورزی بهره‌برداری می‌شود. می‌توان از همین آب ابتدا برای پرورش ماهی استفاده کرد، و سپس آب را (که حاوی کود ماهی هم هست) به مزرعه داد؛ در این صورت، ضمن افزایش درآمد کشاورزان، نیاز به مصرف گوشت قرمز نیز-که بیشترین مصرف آب را دارد-کاهش می‌یابد. (تولید هر کیلو گوشت قرمز ۱۶ متر مکعب آب لازم دارد.)
(۲) ترویج کشاورزی آپارتمانی. با توجه به اینکه بخشی از منابع آب که در داخل منازل استفاده می‌شود قابلیت استفاده در بخش کشاورزی را نیز دارد، می‌توان با تروریج زراعت آپارتمانی، هم از هدررَوی آب‌های خانگی جلوگیری کرد و هم بخشی از نیاز خانواده‌ها را در داخل خانه تأمین کرد.
(۳) تغییر الگوی زراعت. به عنوان نمونه، می‌توان به کاشت درخت پالئونیا اشاره کرد. این درخت، با اینکه آب بسیار کمی مصرف می‌کند و با ریشه‌های عمودی هشت‌متری سریعاً خود را به آب می‌رساند، بسیار پُربازده‌است-چنان که از برگش برای علوفه، از گل‌هایش برای پرورش زنبور، و از چوبش برای صنایع بهداشتی و ساختمانی و حتی هواپیماسازی استفاده می‌شود. این گیاه با شرایط ایران کاملاً سازگار است.
(۴) تولید علوفۀ هیدروپونیک. با اینکه تولید این نوع علوفه به نام استرالیا ثبت شده، شیوۀ تولید آن از سبزۀ ایرانی الگوبرداری شده‌است. این نوع علوفه طیّ هفت روز به دست می‌آید. کِشت آن بدین‌گونه است که جو یا ذرت یا گندم را (چه جداگانه و چه ترکیبی) در سبدهای مخصوص در دما و رطوبت خاص در گلخانه یا دستگاه قرار می‌دهند. ظرف هفت روز، از هر کیلو دانه (گندم، جو، یا ذرت) هفت کیلو علوفه به دست می‌آید که برای انواع دام و طیور قابل استفاده است. بررسی‌ها نشان داده که با مصرف این علوفه، میزان شیر دام‌ها (گاو) دو کیلو و کیفیت آن حدود ۳۰ درصد افزایش می‌یابد.
(۵) احداث مزارع خورشیدی برای کاهش وابستگی به نیروگاه‌های آبی. بین آب و انرژی پیوند عمیقی وجود دارد: هرچه بهره‌برداری از انرژی خورشیدی بیشتر شود، فشار بر منابع آب تا حدودی کم می‌شود. افزایش دما، اگرچه برای آب تهدید است چون موجب تبخیر بیشتر می‌شود، می‌تواند به کمک مزارع خورشیدی و ترویج استفاده از انرژی خورشیدی به فرصت تبدیل شود.
(۶) جلوگیری از احداث دیوارهای بتونی در مزارع و باغات و جایگزین کردن آن با دیوارهای سبز. طیّ سال‌های اخیر، احداث دیوارهای سیمانی و بتونی در مزارع و باغات بسیار افزایش یافته‌است. این موضوع، ضمن بالا بردن مصارف ساختمانی، موجب تخریب باغات و افزایش گرمادهی به آن‌ها شده‌است. نیاز هست که دیوارهای سبز جایگزین دیوارهای بتونی و سیمانی شود.
(۷) تغییر الگوی پرورش دام. برای مثال، خوراک یک شتر تقریباً به اندازۀ گوسفند و بز اما بازدهیِ آن چند برابر است؛ ضمن اینکه شتر در برابر کم‌آبی بسیار مقاوم است. به همین ترتیب، پرورش شترمرغ نسبت به بوقلمون و پرورش بوقلمون نسبت به مرغ (از نظر میزان آب و خوراکی که مصرف می‌کنند) مقرون‌به‌صرفه است. منطقۀ شرق کشور در این زمینه پیشرو است، و تجربیات آن می‌تواند در دیگر مناطق کشور مورد استفاده قرار گیرد.
(۸) استفاده از تجارب سایر کشورها. بحران آب جهانی است. اکنون حدود نیمی از جمعیت جهان با درجاتی از کم‌آبی مواجه هستند، و هریک از کشورها از تجارب مخصوص خود در این زمینه استفاده می‌کنند. برخی از این تجارب می‌تواند در کشور ما هم قابل استفاده باشد یا حداقل مردم را نسبت به دامنۀ بحران آب آشنا کند.
منابع و مآخذ
× آزادبخت، بهرام؛ نوروزی، غلامرضا (۱۳۸۷). جغرافیای آب‌های ایران. چاپ اول، تهران: انتشارات سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح.
× اسلامی، روح‌الله؛ رحیمی، احمد (۱۳۹۷). «سیاست‌گذاری و بحران آب در ایران.» فصلنامۀ سیاستهای راهبردی و کلان، ۳/۷: ۴۱۰-۴۳۴٫
× آوریده، فریبا؛ عطاری، جلال؛ عبداللهی، محسن (۱۳۹۵). «مطالعۀ تطبیقی اصول و قواعد بین‌المللی حاکم بر تقسیم آب در رودخانههای فرامرزی.» فصلنامۀ علوم محیطی، ۱۴/۲: ۷۹-۹۶٫
× بذرپور، فرزانه (۱۳/۱۲/۱۳۹۶). «دیپلماسی آبی و مسئلۀ هیرمند.» www.bbc.com/persian.
× بنی‌حبیب، محمدابراهیم؛ دولت‌آبادی، نرگس خاتون (۱۳۹۶). «ظرفیت‌سازی سیاسی برای دیپلماسی آب و محیط زیست جهت حلّ معضل ریزگردها.» فصلنامۀ علوم اجتماعی، ۲۶/۷۷: ۲۴۵-۲۸۵٫
× پاک‌نژاد متکی، حمیدرضا؛ فرجی‌راد، عبدالرضا (۱۳۸۹). «هیدروپلتیک رودخانۀ مرزی ارس و تأثیر آن بر امنیت استان اردبیل.» فصلنامۀ جغرافیایی سرزمین، ۷/۴: ۷۹-۹۶٫
× دهشیری، محمدرضا؛ حکمت‌آرا، حامد (۱۳۹۷). «دیپلماسی آب ایران در قبال همسایگان.» فصلنامۀ سیاستهای راهبردی و کلان، ۶/۲۴: ۵۹۷-۶۱۶٫
× زاهدی، شمس‌السادات؛ نجفی، غلامعلی (۱۳۸۵). «بسط مفهومی توسعۀ پایدار.» پژوهش‌های مدیریت، ۱۰/۴: ۴۳-۷۶٫
× شوریان، مجتبی ( ۳۰/۱/۱۳۹۵). «مدیریت جامع منابع آب: راهکار حلّ پایدار بحران آب.» npps.ir.
× صالحی، صادق؛ فیروزجائیان، علی‌اصغر؛ غلامرضازاده، فاطمه (۱۳۹۳). «تحلیل گفتمان زیست‌محیطی برنامههای توسعۀ اقتصادی-اجتماعی جمهوری اسلامی ایران.» فصلنامۀ برنامه‌ریزی رفاه و توسعۀ اجتماعی، ۶/۲۱: ۷۱-۱۱۰٫
× صفوی، رحیم (۸/۱۲/۱۳۹۶). «سیاست ایران در دیپلماسی آب، تعامل، و برقراری صلح و امنیت منطقه‌ای است.» www.irna.ir.
× عراقچی، سید عباس (۱۳۹۳). «دیپلماسی آب از منازعه تا همکاری،» سیاست جهانی، ۳/۴: ۹۱-۱۱۹٫
× فرشته‌پور، محمد و دیگران (۱۳۹۴). «چالش‌های ژئوپلتیکی منابع آب‌های زیرزمینی بین‌المللی، با تأکید بر منابع مشترک ایران.» فصلنامۀ ژئوپلتیک، ۱۱/۳۹: ۱۷۰-۲۰۴٫
× قاسمیه، هدی و دیگران (اردی‌بهشت ۱۳۹۵). «ابعاد و چالش‌های مدیریت یکپارچۀ منابع آب.» www.sid.ir/fa.
× کاویانی‌راد، مراد (۱۳۹۷). امنیت زیست‌محیطی ایران. تهران: پژوهشکدۀ مطالعات راهبردی.
× مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجۀ کشور (مهرماه ۱۳۹۷). «بررسی تأثیرات برنامههای تنظیم آب کشورهای همسایه در حوضههای مشترک مرزی بر ایران.» waterhouse.ir.
× محمدجانی، اسماعیل؛ یزدانیان، نازنین (۱۳۹۳). «تحلیل وضعیت بحران آب در کشور و الزامات مدیریت آن.» فصلنامۀ روند، ۲۱/۶۵-۶۶: ۱۱۷-۱۴۴٫
× محمودی، سید علی؛ حکمت‌آرا، حامد ( ۱۳۹۸). «دیپلماسی آب و اختلافات آبی در منطقۀ آسیای مرکزی.» مطالعات اوراسیای مرکزی، ۱۲/۱: ۱۹۹-۲۱۸٫
× Hameeteman, Elizabeth (2013). “Future Water.” Security: Facts, Figures, and Predictions. The Global Institute.
× Hefny, M. A. (2011). “Water Diplomacy: A Tool for Enhancing Water Peace and Sustainability in the Arab Region.” www.unesco.org.
× Malyar, I. (2016). “Transboundary Water Institutions in Developing Countries: A Case Study in Afghanistan.” Master of Science in Water Resources Policy and Management. Oregon State University.
× Mekonnen, M. M.; Hoekstra, A. Y. (2016). “Four billion people facing severe water scarcity.” Science Advances, 2/2: 1-6.
× UNDP/GEF (2013). “Transboundary Diagnostic Analysis for the Kura-Aras River Basin, Baku, Tbilisi & Yerevan.” www.ge.undp.org.